מאמר - מי הוא החייב בהיטלי פיתוח בגין קרקע המיועדת להפקעה ?

מי הוא החייב בהיטלי פיתוח בגין קרקע המיועדת להפקעה ?

מה דינו של בעל נכס החייב בתשלום היטל פיתוח, שעה שכנגד הנכס נשוא החיוב, תלויים ועומדים הליכי הפקעה שטרם הושלמו? מחד, הזכויות בנכס מוקנות עדיין לבעלים הנוכחי, מאידך, הבעלות צפויה להתחלף והרשות המקומית אמורה להיכנס בנעליו של הבעלים הנוכחי.

ברי, כי חיובו של הבעלים המקורי בהיטל פיתוח בכלל ובפרט בשיעור דומה לבעל נכס שאינו מיועד להפקעה, מעוררת, לכל הפחות, תהיות;

ראשית - מאגד הזכויות הקנייניות הנתונות לבעל הנכס המיועד להפקעה, נכרתה זכות חשובה: "מוחלטות הבעלות" ובעל נכס מיועד להפקעה אם כך, הנו בעל זכות קניינית נכה וחסרה.

שנית - מערכות התשתית המוקמת על-ידי הרשות והממומנת באמצעות היטלי הפיתוח, משביחה את הנכס, ומגדילה את האפשרות ליהנות ממנו לתקופה ארוכה. ודוק, הליכי ההפקעה תלויים ועומדים כנגד הנכס מפחיתים את תקופת ההנאה מהנכס הצפויה לבעלים הנוכחי. לפיכך, הטלת החיוב על בעל נכס נכה גורמת, הלכה למעשה, להטלת חיוב על מי שלא יוכל ליהנות ממנו.

שלישית - בעל הנכס העתידי, זה שיהנה על פי רוב מעבודות הפיתוח בגינן משולם היטל הפיתוח הינה הרשות המקומית בעצמה - אותה רשות שמוציאה גם את החיובים בהיטלי פיתוח. כלומר, יש זהות מוחלטת בין צד למחלוקת בשאלה מי הוא החייב הנכון בהיטל ובין רשות המס.

לא מדובר בהעברת זכויות וולונטרית, במסגרתה יכול מעביר הזכויות להתנות במסגרת חוזה המכר, כי על הנעבר – במקרה זה הרשות – לשאת בהיטלי הפיתוח.

על פני הדברים מדובר בשאלה שכיחה. היינו מצפים למצוא פסיקה עשירה בנושא והלכה ברורה. עיון בפסיקת בית המשפט העליון מעלה, כי שאלה דומה עלתה בעבר פעם אחת בלבד בשנת 1992בפני בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ (בג"צ 2122/92 ש. פרקש בע"מ ואח' נ' עיריית תל אביב יפו, תק-על 92(3), 447). באותו המקרה, נדונה עתירתם של בעלי נכס מיועד להפקעה, שחויבו בהיטל סלילה.

בשבתו על המדוכה קבע בג"צ, כי העוררים לא הצביעו בפניו על  עילה חוקית ו/או העדר סבירות כה חמורה, המצדיקה את ביטולו של חוק העזר או ביטול הוראות בחוק העזר העוסקות בעניין. עם זאת, בג"צ ריכך את התוצאה הקשה (במישור הפרטני של העוררים), עת המליץ למשיבה, עיריית תל אביב, לשקול פתרון חקיקתי שיוכל להקטין הפגיעה בבעלי נכסים המיועדים להפקעה. עוד קבע בג"צ, כי בנסיבות המקרה, עדיין מצויות בידי העוררים מירב ההנאה מהנכס.

עם כל הכבוד, נראה כי כיום – לאחר המהפכה החוקתית וחקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו שקבע, בין השאר, את זכות הקניין כזכות על, חוקתית ראויה להגנה - בג"צ יכול היה להגיע לתוצאה שונה - באותם נתונים; זאת, באמצעות קביעה, כי חוק העזר פוגע בזכות הקניין של הנישום שלא לתכלית ראויה ובאופן לא מידתי. זאת ועוד, בית המשפט יכל כבר אז - לו לא היה נדרש רק לסעד החמור: ביטולו של חוק, או של סעיפים בחוק -  תוך פרשנות תכליתית של המונח "בעל" בחוק העזר, להגיע לתוצאה אליה ניראה כי שאף להגיע בעקבות ההמלצה לפתרון חקיקתי שהניח לפתחה של עיריית תל אביב.

יש לזכור כי הבג"ץ האמור מחזיק חצי עמוד בלבד. ברור כי חסר הוא ניתוח של חלק מהותי מהדברים הדורשים ניתוח ובכלל זה: זכות הקניין כזכות חוקתית והפרשנות שיש ליתן למונח "בעל" בחוק העזר הספציפי ובכלל בחוקי העזר השונים, שעוסקים בהיטלי פיתוח.

הבג"ץ ניתן בשנת 1992. אמנם לאחר שחוקק חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, התשנ"ב – 1992, אך זמן רב לפני שנבחן וזכה לפרשנות בכלל, ובפרט לגבי מהותה של ההגנה החוקתית על זכות הקניין הקבועה בו.

הבג"ץ בחן את הוראות חוק העזר לתל אביב סלילה שנכנס לתוקף לפני כניסתו לתוקף של חוק היסוד. ודוק, חוק היסוד איננו פוגע בתוקפו של חוק קיים; ואולם, חוק העזר בדבר סלילה בתל אביב הוחלף בשנת 2003 כך שפסקת ההגבלה, על פיה לא ניתן לפגוע בקניינו של אדם אלא בתנאים המפורטים בחוק היסוד, חלה עליו.

כך, גם ברשויות רבות נוספות שחוקי העזר שלהן בדבר היטלי פיתוח מתעדכנים ומוחלפים מעת לעת. יותר ויותר חוקי עזר נחקקו אחרי שנת 1992, כך שפסקת ההגבלה שבחוק יסוד כבוד האדם חלה עליהם. לאמור: אין לפגוע בקניינו של אדם, אלא, לתכלית ראויה ובמידה הנדרשת.

זאת ועוד, גם מבלי להיתלות באילנות הגבוהים של חוק היסוד, די שנבחן את הגדרת "בעל" נכס שבחוק העזר נשוא הבג"ץ. הגדרה זו דומה להגדרות "בעל" נכס שנמצא בחוקי עזר של רשויות רבות נוספות,  שעניינם אגרות והיטלי פיתוח.

הגדרות אילו רחבות ביותר, ומצביעות על מגמה ל"לכוד" ב"רשת המס" את הנהנה העיקרי מעבודות הפיתוח, ולאו דווקא את הבעלים הרשום, הפורמלי.

לפיכך, אינני סבור, כי נדרשת תוצאה כה קיצונית בדמות ביטולו של חוק עזר. ניתן להסתפק בכלים פרשניים, כך שהמונח "בעל" יפורש באופן מתאים. לאמור, הנהנה המרכזי מעבודות הפיתוח בגינן חויב היטל הפיתוח ישלם את ההיטל.

הדבר יחייב את הערכאות הדנות בעניין כמו: ועדת ערר לענייני ביוב, בתי משפט מנהליים או בתי משפט אזרחיים (לא ניראה על פי המצב המשפטי הנוהג כיום, כי שאלות מסוג זה תגענה שוב לבג"ץ), לבחון כל מיקרה לגופו.

לדוגמא, נכס המיועד להפקעה על פי תוכנית תקפה, כאשר מדובר בתוכנית היסטורית שלא מומשה מעולם וקיימות ראיות לכך שאין כוונה לממשה בעתיד הקרוב; וכן, בעל הזכויות בנכס, משכיר אותו לעסק פעיל – שכירות לטווח ארוך – תמורת דמי שכירות מקובלים, לנכסים מהסוג הנדון.

ברור שבמקרים מסוג זה נטייתו של הטריבונאל העוסק בעניין תהיה לפסוק כי בעל הנכס הנוכחי חייב בהיטל, שכן הוא הנהנה מפרותיו של הנכס המיועד להפקעה וצפוי ליהנות מפרותיו עוד שנים רבות.

להבדיל ממקרה בו שטח לא מפותח – חולות – המיועד על פי תוכנית בניין עיר לבנייה רחבת היקף, במסגרתה יופקעו גם שטחים ניכרים - כמקובל - לצרכי ציבור.

במקרה שכזה ברור שהנטייה תיהיה לחייב את הרשות המקומית בהיטלי פיתוח בגין השטחים המיועדים להפקעה; שכן, הציבור הרחב יהנה מעבודות התשתית שמיוחסות לשטחים אילו. יש לציין כי על פי חוק, רשויות מקומיות לא רשאיות לחייב את עצמן בהיטלי פיתוח.

בבואו לבחון את שאלת ההנאה מהשטחים המיועדים להפקעה, יכול הטריבונאל שידון בכך, לעשות שימוש גם בתחשיב ששימש בסיס לחישוב התעריף שבבסיסו של ההיטל. ניתן לבחון האם התחשבו באותו תחשיב בשטחים המיועדים להפקעה באותה רשות ולהסיק מכך מסקנות לענייננו.

לא מן הנמנע שהתוצאה תיהיה חלוקה של החיוב בין הנישום לרשות (שבפועל לא תשלם כאמור את חלקה) על פי יחס כלכלי שיגזר ממשך הזמן הצפוי שנותר לבעל הנכס ליהנות ממנו לפני שיופקע. בכל אופן הטריבונאל יהיה חייב לבחון ראיות ויתכן שאף חוות דעת מומחים בעניין, בטרם יפסוק.

נכתב ע"י מיכאל רוזן, עו"ד וארז מילנר, עו"ד

האמור במאמר דלעיל, מהווה את דעתם האישית של כותבי המאמר ותו לא.

אין באמור בכתבה כדי להוות תחליף לקבלת יעוץ מקצועי. בכל מיקרה מומלץ להיוועץ באיש מקצוע לפני נקיטת פעולה כלשהי.